Comme évoqué dans nos précédentes notes, la loi Climat et Résilience a été votée le 20 juillet 2021 et promulguée le 24 août 2021.
Si celle-ci appuie clairement la volonté de restreindre l’artificialisation des sols concernant les projets commerciaux, les décrets détaillant les nouvelles mesures ne sont pas encore connus.
Les instructeurs des dossiers de demande d’Autorisation d’Exploitation Commerciale sont néanmoins déjà vigilants sur le sujet en appliquant la logique Eviter Réduire Compenser.
Lors de la réunion du 15 décembre 2021 de présentation du rapport d’activité de la Commission Nationale d’Aménagement Commercial, sa nouvelle présidente Mme Anne BLANC confirmait la parution des prochains décrets d’application pour mars 2022.
Bilan des Autorisations d’Exploitation Commerciale
Si le bilan de l’année 2021 n’est pas encore connu, le recul sur l’année 2020 permet d’avoir une vision globale cumulant passage en CDAC et en CNAC.
Ainsi, sur 517 projets présentés en CDAC à l’échelle nationale :
- 435 projets ont été autorisés par les CDAC en 2020 ;
- 75 ont été refusés par la CNAC dans un second temps ;
- 11 ont été acceptés par la CNAC après refus de la CDAC ;
- 86 ont été confirmés par la CNAC après acceptation par une CDAC.
Au final, 371 ont été autorisés et 153 refusés (le delta existant par rapport au 517 s’explique compte tenu des dossiers débutés en 2019, ceux avec clause de revoyure en CNAC, de projets retirés ou recours irrecevables).
Ainsi, quand 84% des dossiers sont autorisés par les CDAC (NB :le taux monte à 89 % pour les extensions), seulement 51% de ceux présentés en CNAC ont été autorisés sur les 187 présentés en 2020. Le bilan 2021, avec un début d’année particulièrement famélique en la matière, devrait être sensiblement en-deçà, avec cependant ; un certain revirement depuis le renouvellement de la moitié des membres de la CNAC fin juin 2021, et notamment le recours plus régulier à des refus avec clause de revoyure.
Retenons également que, sur les 4 dernières années, environ 40% des décisions et avis de la CNAC sont ensuite attaquées en Cour Administrative d’Appel (CAA).
Ce dernier chiffre nous permet d’attirer votre attention sur les divergences d’appréciation entre la CNAC et les CAA.
Arrêt du Conseil d’Etat du 22 novembre 2021
En effet, une grande partie des avis de la CNAC attaqués en CAA font l’objet d’annulation.
La plupart du temps, la CNAC maintient pourtant son 1er avis avec de nouveaux motifs. Devant cette situation, les CAA ont alors utilisé une injonction de délivrer un avis favorable en application de l’article L.911-1 du Code de Justice Administrative.
La CNAC a formé un pourvoi en cassation devant cette mesure. Le Conseil d’Etat a censuré l’injonction de délivrer par un arrêt du 22 novembre 2021. D’ailleurs, celui-ci retient qu’une injonction de délivrer ne pourrait être possible que si la CNAC, dans son avis défavorable, examinait tous les critères (définis par l’article L.752-6 du code du commerce) ; ce qui n’est jamais le cas.
Les CAA risquent donc d’être dans l’impossibilité de prononcer des injonctions de délivrer.
L’unique moyen de rétablir cette capacité serait de faire intervenir la CNAC devant les CAA en les incitant à produire de nouveaux motifs de refus.
Renforcement du pouvoir des maires
Comme évoqué dans une nos précédentes notes, l’article L752-4 du code de commerce donnait déjà la possibilité aux communes de moins de 20 000 habitants de saisir la CDAC pour les projets de création et d’extension de commerce compris entre 300 et 1000 m². Le conseil municipal dispose d’un mois suivant la réception du permis de construire pour délibérer et décider d’effectuer cette saisine. Celle-ci doit être transmise dans les 3 jours qui suivent au pétitionnaire et la CDAC a alors 1 mois pour statuer.
Avec la loi Climat et Résilience, ce sont aujourd’hui toutes les communes qui pourront décider de recueillir l’avis de la CDAC sur l’implantation ou l’extension d’un commerce ou d’un ensemble commercial dont la surface de vente est située entre 300 m² et 1.000 m² si le projet engendre une artificialisation des sols.
Le projet de loi 3DS : Différenciation, Décentralisation et Déconcentration renforcera encore le pouvoir du maire.
En effet, un amendement voté par l’Assemblée nationale le 14 décembre 2021 sur le projet de loi 3DS vise à la simplification des Autorisations d’Exploitation Commerciale.
Ainsi, sur une période d’expérimentation de 6 ans, le préfet, après avis conforme de la CNAC, pourrait confier la délivrance des autorisations au maire dans le cas où les projets n’engendreraient pas d’artificialisation des sols.
Le maire délivrera ainsi les autorisations de droits commerciaux et les délais de recours s’en verront inchangés.
Reste à connaitre la procédure et le mode d’instruction des dossiers concernés. Nous pouvons, à ce jour, présumer que le maire s’appuiera sur l’intercommunalité, réunissant désormais multiples compétences. L’équité de traitement des projets d’un territoire à l’autre, jusqu’à maintenant garantit par l’instance départementale, serait, par contre, possiblement remise en cause.
Précisions
- Sur la notion de perméabilisation : cette dernière ne rentre pas dans la logique de la loi et de compensation des espaces. Il faut donc bien différencier la désartificialisation ou renaturation de la perméabilisation. Concrètement, un espace vert artificialisé (par la construction d’un bâtiment ou de voiries par exemple) ne peut être compensé que par la création d’une nouvelle surface de pleine terre et pas uniquement par des places de stationnement en Evergreen ou encore la création d’un bassin ou d’une noue. La seule solution serait donc revégétaliser tout ou partie d’un foncier actuellement artificialisé.
- Sur la notion de densité commerciale : bien que celle-ci n’est plus obligatoire dans les dossiers de demande d’AEC depuis 2008 mais la présidente de la CNAC a précisé que « cela reste quand même un indicateur chiffré regardé systématiquement par ses soins dans tout dossier présenté ».
Cela conforte l’approche de POLYGONE des dossiers CDAC depuis plusieurs années et plus récemment d’analyse d’impact.
Nous observons, par ailleurs, que de nombreux dossiers sont désormais attaqués en CNAC sur le volet de la définition de la zone de chalandise et de sa justification. Or, cette notion est la base même du calcul de la densité commerciale qui, pour rappel est le rapport entre surfaces de vente développées en m² dans un secteur d’activité donné et nombre d’habitants présents dans la zone de chalandise.
Une zone de chalandise ne peut donc plus être justifiée que par simple tracés isochrones autour du site projet. Les critères de justifications doivent s’appuyer sur :
- La nature et la taille de l’équipement actuel et envisagé ;
- Le temps de déplacement nécessaire pour y accéder ;
- Les principaux axes routiers ;
- Les barrières géographiques et psychologiques ;
- La localisation et le pouvoir d’attraction des équipements commerciaux actuels du périmètre proche ou plus lointains.
L’existence d’un éventuel fichier client, d’enquêtes en caisse ou d’une étude de trafic peuvent également renforcer cette argumentation, sans oublier qu’il faudra, néanmoins, se projeter dans le cadre d’une extension.
Pour se faire, nous conseillons, désormais à nos clients, la réalisation d’un sondage téléphonique auprès des habitants sur une zone plus large que leur zone de chalandise « habituelle » afin de mieux en cerner les contours grâce au relevé des habitudes de fréquentation des consommateurs.
A venir
Une prochaine note conjoncturelle concernant la Loi Climat et Résilience sera développée dès que les décrets d’application précisant notamment les procédures à suivre en termes de demande de dérogation concernant l’artificialisation des sols.
Cette note conjoncturelle est le fruit d’une collaboration entre :
Sébastien DUPIN
Chargé d’Affaire Associé
Jean COURRECH
Avocat
