Note conjoncturelle N19 : Loi climat et résilience, artificialisation des sols

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La loi Climat et Résilience votée le 20 juillet 2021 et promulguée le 24 août 2021 confirme une tendance déjà inscrite depuis les 2 dernières années plus qu’elle ne marque un nouveau tournant dans l’urbanisme commercial. Son objectif de lutte contre l’artificialisation des sols s’entend comme un équilibre entre :

- La maitrise de l’étalement urbain ;
- Le renouvellement urbain ;
- L’optimisation de la densité des espaces urbanisés ;
- La qualité urbaine ;
- La préservation et la restauration de la biodiversité de la nature en ville ;
- La protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers ;
- La renaturation des sols artificialisés.

Déjà évoqué dans la circulaire Castex d’août 2020, la nouvelle loi vient ainsi détailler le principe de non-artificialisation des sols pour les projets commerciaux (création ou extension) dans son article 52.

Définition de l’artificialisation des sols

L’article 48 de la loi définit précisément les notions d’artificialisation, de renaturation (ou désartificialisation) par la création d’un nouvel article L101-2-1 du code de l’urbanisme.
Ainsi, est considérée comme artificialisée une surface dont les sols sont imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, ou stabilisés et compactés, ou constitués de matériaux composites, altérant durablement tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.

A contrario, est considérée comme non artificialisée une surface soit naturelle, nue ou couverte d’eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures (nouvel article L101-2-1 du code de l’urbanisme).
Un décret doit cependant établir « une nomenclature des sols artificialisés », ainsi que « l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme ».

Ces précisions restent donc à venir mais nous pouvons déjà affirmer un nouveau durcissement des règles en matière d’urbanisme commercial. Ainsi, les projets qui artificialiseraient des terres devront nécessairement démontrer leur nécessité selon une série de critères précis (voir ci-après les critères de dérogation).

Principes de dérogation

Si l’article 52 de la loi instaure le principe d’interdiction de toute nouvelle autorisation d’exploitation commerciale pour les projets qui engendreraient une artificialisation des sols, elle prévoit néanmoins certaines dérogations.

Pour les projets ne prévoyant pas d’artificialisation des sols et les projets inférieurs à 1 000 m² de surface de vente, la procédure de demande d’Autorisation d’exploitation Commerciale ne change pas.
Pour les projets entre 1 000 et 2 999 m², les porteurs de projet devront obtenir une dérogation délivrée par la CDAC.
Pour les projets entre 3 000 et 10 000 m², la demande de dérogation devra être faite auprès du préfet.

Pour les projets de magasin ou d’ensemble commercial déjà constitués de 10 000 m² de surface de vente, la demande ne peut excéder les 1 000 m² et ne pourra être sollicitée qu’une seule fois. La responsabilité de la délivrance de dérogation pour cette typologie de projet n’est pas clairement actée mais la volonté de reprise en main par l’Etat (préfecture ou CNAC) semble là encore marquée. Par ailleurs, nous pouvons supposer que dans les ensembles commerciaux de plus de 10 000 m², le premier projet qui prendra les 1 000 m² consommera tout le potentiel des autres. Précisons également que si le calendrier de mise en œuvre de la loi prévoit une application immédiate de ces mesures, le législateur ne nous a, à ce jour, précisé aucune des modalités de dépôt et d’instruction des demandes de dérogation.

Critères de dérogation

Afin d’obtenir la dérogation évoquée, le projet devra impérativement respecter les 2 critères suivants :

S’insérer en continuité avec les espaces urbanisés dans un secteur au type d’urbanisation adéquat ;
Répondre aux besoins du territoire.

Il devra également réunir un 3ème critère alternatif et ainsi :

Soit s’insérer dans une opération d’aménagement au sein d’un espace urbanisé afin de favoriser la mixité fonctionnelle du secteur concerné ;
Soit proposer de compenser l’artificialisation engendrée par le projet par la transformation d’un sol artificialisation en sol non artificialisé ;

Soit être inséré dans un secteur d’implantation périphérique ou une centralité urbaine identifiée dans le DOO du SCoT.

Si les notions d’inscriptions au sein d’un document officiel de l’opération envisagée et de localisation adéquate n’appellent pas à débat, celle de réponses au besoin du territoire restera encore sujette à interprétation et le porteur de projet devra en faire la preuve. On peut notamment supposer que l’étude des densités commerciales que nous développons régulièrement, plus ou moins « bannie » des dossiers de CDAC jusqu’à lors, ferait son retour. Par ailleurs, les Schéma de Cohérence Territoriale sont clairement désignés pour définir l’ouverture à l’urbanisation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au moyen d’une étude de densification des zones déjà urbanisées : ils devront tenir compte de la capacité à mobiliser des locaux vacants, friches et espaces déjà urbanisées. La loi prévoit un délai de 5 ans à compter de sa promulgation afin que ces dispositions soient retranscrites dans les SCoT, par révision ou modification, sans quoi toute ouverture à l’urbanisation sera suspendue ; les PLU devront également évoluer en cohérence dans un délai de 6 ans. Enfin, les projets devront clairement présentés leur solde net entre l’artificialisation de sols (en raison du bâti, d’un revêtement, soit stabilisé et compacté, soit constitué de matériaux composites) et la renaturation ou désartificialisation d’un sol en surface non artificialisée (nue, couverte d’eau, végétalisée, constituant un habitat naturel ou à usage de culture) : critère sur lequel ils seront désormais évalués.

Notion de friche

Une définition de la notion de friche est désormais clairement actée et peut justifier certaines mesures dérogatoires.

Ainsi, l’article L111-26 du Code de l’Urbanisme définit la friche comme « tout bien ou droit immobilier, bâti ou non, inutilisé et dont l’état, la configuration ou l’occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables. »

Et l’article L.152-5-2 prévoit que les projets de construction ou de travaux réalisés sur une friche peuvent être autorisées, par décision motivée de l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme, à déroger aux règles relatives au gabarit, dans la limite d’une majoration de 30% de ces règles et aux obligations en matière de de stationnement, lorsque ces constructions ou travaux permettent le réemploi de ladite friche.

Si la loi vient « techniquement » faciliter la reprise de friche, les précédentes dispositions au sein d’ensembles commerciaux ainsi que la réserve apportée en ce qui concerne les zones concernées par des Opération de Revitalisation du Territoire la contraigne. En effet, jusqu’à maintenant, les projets d’aménagement commercial, situés au sein d’un périmètre ORT, étaient dispensés de passage en CDAC (excepté en cas de disposition propre à la convention ORT en termes de seuil ou d’activités notamment). Désormais, ceux qui engendreront la moindre artificialisation de sols seront aussi soumis à demande d’Autorisation d’Exploitation Commerciale.

Elargissement du seuil dérogatoire

L’article L752-4 du code de commerce donnait déjà la possibilité aux communes de moins de 20 000 habitants de saisir la CDAC pour les projets de création et d’extension de commerce compris entre 300 et 1000 m². Le Conseil municipal dispose d’un mois suivant la réception du permis de construire pour délibérer et décider d’effectuer cette saisine. Celle-ci doit être transmise dans les 3 jours qui suivent au pétitionnaire et la CDAC a alors 1 mois pour statuer.

Avec la loi climat et résilience, ce sont toutes les communes qui pourront décider de recueillir l’avis de la CDAC sur l’implantation ou l’extension d’un commerce ou d’un ensemble commercial dont la surface de vente est située entre 300 m² et 1.000 m².

La procédure de mise en œuvre de cette saisine reste à ce jour inchangée.

Bilan des CNAC depuis janvier 2021

En début d’année 2021, la CNAC avait pris un virage radical dans ses décisions n’autorisant qu’1 à 2 projets pour 10 dossiers présentés en moyenne par session (contre 35% environ en 2020 et un peu plus de 50% auparavant). Celle-ci semblait adopter une posture quasi systématique de refus dès le moindre doute sur les espaces verts, l’imperméabilisation ou la concurrence du projet avec le commerce de centre-ville et ce malgré la qualité des projets ou les calculs présentés. La position de la CNAC s’était ensuite légèrement assouplie autorisant 3 à 4 dossiers sur 10 soit une moyenne proche de celle de 2020 mais loin de celle des précédentes années.

Le renouvellement de la majeure partie des membres siégeant en CNAC depuis Juin 2021 semble marqué une nouvelle tendance. En effet, si la moyenne du nombre de projets s’inscrit dans la continuité du second trimestre 2021, la commission parait avoir recours, de plus en plus, à la possibilité de refus des projets avec clause de revoyure. Ce type de décision permet ainsi aux porteurs de projet de redéposer directement une demande d’AEC auprès de la CNAC sans passer par la CDAC ; il n’en reste pas moins que les projets nécessitant un PC devront redéposer une demande de PC et un dossier de demande d’AEC complet.

Une prochaine note conjoncturelle s’inscrira dans la continuité de la présente et traitera plus précisément des obligations engendrées par la nouvelle loi climat et résilience en matière de traitement des toitures et de développement du vrac.

Nous reviendrons également vers vous afin de vous préciser les modalités du principe dérogatoire ici exposé dès que des décrets d’applications seront parus.

Cette note conjoncturelle est le fruit d’une collaboration entre :

Sébastien DUPIN

Chargé d’Affaires Associé

Jean COURRECH

Avocat