Note conjoncturelle n°12 : L’intérêt à agir dans le contentieux de l’aménagement commercial

L'intérêt à agir dans le contentieux de l'aménagement commercial

L’intérêt à agir dans le contentieux de l’aménagement commercial a fait l’objet de nombreuses jurisprudences qui ont précisé les modalités de l’intérêt à agir selon la
qualité du requérant et sa localisation par rapport au projet.

Définitions juridiques

Le demandeur ou le requérant : Personne physique ou morale qui a pris l’initiative d’engager une procédure judiciaire en vue de faire reconnaître un droit.

Le défendeur ou partie défenderesse : Personne physique ou morale qui a été « assignée à comparaître » par celui qui a pris l’initiative du procès et que l’on dénomme le demandeur.

L’intérêt à agir : Condition de recevabilité de l’action consistant dans l’avantage que procurait au demandeur la reconnaissance par le juge du bien-fondé de sa prétention.

Un recours : Fait d’en appeler à une tierce personne ou à une institution, pour obtenir la reconnaissance d’un droit qui a été méconnu.

Zone de chalandise : Zone, réelle ou prévisionnelle, de laquelle provient la majeure partie de la clientèle d’une entreprise.

Règle générale

L’intérêt à agir en urbanisme commercial est défini par l’article L.752-17, alinéa 1 du Code de l’urbanisme, redéfini par la loi PINEL du 18 juin 2014 : « Le demandeur, le représentant de l’Etat dans le Département, tout membre de la Commission Départementale d’Aménagement Commercial, tout professionnel dont l’activité exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, et susceptible d’être affectée par le projet ou toute association les représentant, peuvent, dans le délai d’un mois, introduire un recours devant la Commission Nationale d’Aménagement Commercial. ».

Ce texte soulève de nombreuses interrogations que nous allons aborder dans la suite de cet article.

Le professionnel

Au regard de l’article L.752-17 alinéa 1 du Code de l’urbanisme, si le requérant est un professionnel, il dispose par conséquent de l’intérêt à agir. Nous détaillerons les modalités de recours pour le professionnel (commerçant), puis nous aborderons les autres professionnels et pour finir nous mettrons en lumière la notion de zone géographique d’intervention du requérant.

Le commerçant

La règle générale concernant le commerçant : il sera recevable à agir à partir du moment où il vend des produits qui vont se retrouver dans l’offre nouvelle proposée dans le litige. Néanmoins, il n’est pas pour autant nécessaire qu’il y ait une correspondance exacte des activités.

Par conséquent, l’exploitant d’un supermarché ou d’un hypermarché, est recevable à contester une moyenne surface spécialisée, même si la superposition de gammes n’est que très partielle (CAA Nantes, 11 avril 2017 req 15NT01757).

En revanche, sera déclaré irrecevable un commerçant qui vend des produits que l’on ne retrouve pas dans l’assortiment du projet.

Quelques exemples :

  • Intersport pourra déposer un recours contre Hyper U, tandis que Super U ne pourra sans doute pas le faire
  • Action pourra déposer un recours contre E.Leclerc puisque l’enseigne a des rayons « bazar »
  • Fnac contre Auchan sera recevable au regard de la taille habituelle du rayon culturel d’un Auchan
  • Un recours Vie Claire contre Lidl et vice versa sera recevable.

NB : Un concurrent qui n’exploite pas encore une surface commerciale, mais qui dispose d’une autorisation pour le faire (CDAC) est recevable à critiquer un projet concurrent.

Les autres professionnels

Le commerçant n’est pas le seul à avoir l’intérêt à agir à l’encontre d’une CDAC, d’autres professionnels sont qualifiés :

  • Le promoteur
  • Le gestionnaire de centres commerciaux
  • Le propriétaire bailleur, s’il peut démontrer que son activité est affectée par l’autorisation

N.B : après des hésitations, la jurisprudence a admis que des propriétaires bailleurs ou gestionnaires de centres commerciaux, puissent former un recours à l’encontre d’une CDAC lorsqu’ils démontrent que leurs intérêts sont effectivement compromis (Cour Administrative de Paris, 11 février 2016, req 14PA02747, ou, Cour d’Appel de Nantes, 23 mars 2018, req 16NT03178).

Toutefois, la Cour Administrative d’Appel de Marseille a nuancé le propos, dans un arrêt du 17 décembre 2018 (req 17MA01684). Elle a déclaré irrecevable un bailleur, dont l’activité n’était pas affectée par le projet.

La zone géographique d'intervention du requérant

Par le passé, il faut retenir que la démonstration de l’intérêt à agir était purement factuelle.

L’arrêt du 15 mai 2013 (req 353911), du Conseil d’Etat, adopte une position extrêmement restrictive, en considérant que, sauf à démontrer le caractère erroné de la zone de chalandise définie par le porteur de projet, était irrecevable tout concurrent qui n’était pas implanté à l’intérieur de cette zone de chalandise, et ce alors même qu’il démontrait que la propre zone de chalandise de son établissement empiétait éventuellement largement sur celle du projet concurrent.

L’arrêt du 26 septembre 2018 (req 402275), du Conseil d’Etat, renverse la jurisprudence précédente et considère recevable un recours « lorsque le professionnel requérant est implanté dans la zone de chalandise du projet et également qu’un tel intérêt peut résulter de ce que, alors même que le professionnel requérant n’est pas implanté dans la zone de chalandise du projet, ce dernier est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l’activité commerciale du requérant, d’avoir sur cette activité une incidence significative ».

Dans un cas, la recevabilité sera, a priori, automatique, et dans l’autre, le requérant devra être en mesure d’amener un certain degré d’explications pour établir le caractère significatif de l’incidence sur sa propre activité.

Dans cette perspective, il sera alors utile que le requérant produise, comme on le faisait avant 2013, sa propre zone de chalandise, en mettant en évidence l’importance de la superposition et le caractère significatif de la part de clientèle concernée.

Cette jurisprudence, parfaitement logique en termes de contentieux administratif, est vue d’un assez mauvais œil par le CNAC, dans la mesure où elle est de nature à ouvrir beaucoup plus largement les possibilités de recours.

Les requérants non professionnels

Les professionnels ne sont pas les seuls à disposer d’un intérêt à agir puisque l’article L752-17 du Code de l’urbanisme ouvre la possibilité d’un recours, à toute association les représentant, au Préfet et à tout membre de la CDAC (voir l’article « L’urbanisme commercial pour tous : la CDAC » pour connaitre la composition de cette commission).

Le recours porté par une association de commerçant est parfaitement classique.

Les Chambres de Commerce

AVANT LA LOI ELAN :

Avec le retour des Chambres de Commerce dans le débat devant la CDAC, nous pouvons nous interroger sur la recevabilité d’un recours direct des établissements consulaires, représentant le commerce, mais qui ne sont pas considérés comme une association, mais comme un établissement public.

Si nous prenons le texte au pied de la lettre, un recours de la CCI, nous apparait d’une recevabilité douteuse.

APRES LA LOI ELAN :

La loi ELAN est venue modifier la composition des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) en ajoutant 3 membres au collège des personnalités qualifiées. Ces 3 membres sont désignés respectivement pas la chambre de commerce et d’industrie, la chambre de métiers et de l’artisanat et la chambre d’agriculture.

Les nouvelles dispositions de la loi ELAN ne permettent pas d’affirmer pour autant la recevabilité systématique d’un recours direct des établissements consulaires, représentant le commerce.

Une collectivité qui n'est pas membre de la CDAC

Une collectivité membre de la CDAC ou du territoire concerné par le projet pourra porter recours.

Par contre, il est nécessaire de s’interroger sur la possibilité d’un recours par une collectivité qui n’est pas membre de la CDAC, mais dont l’intérêt objectif est évident.

L’exemple type, est celui de la commune la plus importante de la zone de chalandise qui va se trouver la plus impactée par un projet qui se développe sur une petite commune en périphérie, mais qui, suivant les règles de composition de la CDAC ne se trouve pas être membre et n’aura par conséquent pas de possibilité d’intervenir.

Les jurisprudences s’opposent sur ce sujet :

  • CAA Nantes, 24 mai 2016 : au terme d’une lecture souple du texte, la jurisprudence n’avait pas contesté l’intérêt à agir d’une collectivité qui n’était pas membre de la CDAC puisqu’elle avait admis l’intérêt à agir de la Commune de Caen pour un projet devant se développer sur le territoire de Fleury-sur-Orne.
  • CAA Marseille, 3 décembre 2018 : rompt avec la solution précédente et écarte l’intérêt à agir de la commune de Béziers dans un recours contre un projet s’implantant en périphérie de la commune centre, se bornant ainsi à faire valoir que la commune de Béziers ne figurait pas au titre des personnes physiques ou morales visées à l’article L752-17 du Code de l’urbanisme comme susceptibles d’exercer un recours.

Le préfet

Le préfet jouit d’une double compétence en matière d’aménagement commercial :

  • Qualité de représentant de l’Etat dans le département: il exerce un contrôle de légalité sur les documents d’urbanisme et dispose d’une faculté de suspension de la procédure devant la CDAC, dans le cadre des opérations de revitalisation des territoires (ORT).
  • Qualité de président devant la CDAC:il dispose d’un pouvoir d’intervention avant la décision ou l’avis, permettant de rappeler les enjeux, les objectifs légaux et les critères d’appréciation. Il en est de même une fois l’avis ou la décision rendu : il peut exercer un recours administratif ou contentieux comme la circulaire CASTEX du 24 août 2020 l’a précisé.

Ainsi, en vertu de sa qualité de président de la CDAC, le préfet peut exercer son droit de saisir la Commission Nationale d’Aménagement Commercial, ou le juge administratif, à chaque fois qu’il le juge nécessaire

La récente loi « Climat et Résilience » donnera un peu plus de poids encore au préfet dans l’objectif du « zéro artificialisation » puisque :

  • Les projets compris entre 1.000 m² et 2.999 m² de surface de vente qui engendreraient une artificialisation des sols au sens de l’article L101-2-1 du code de l’urbanisme, devront obtenir une dérogation délivrée par la CDAC

Pour les projets situés entre 3.000 m² et 10.000 m², c’est le préfet qui délivrera la dérogation.